这两天,各代表团正在对立法法修正案草案进行审议。在审议过程中,不少现行法律法规的内在问题也频频遭到“吐槽”。有代表提出,一些法律法规的部门利益色彩太浓；也有的代表提出,一些法规和规章“是政府的行政意见的法律包装”,立法反而成了“立权”,支撑了政府部门的某项工作和政绩。

代表们的批评是有所指的。在我们推进法治的过程中,立法确实受到了越来越多部门的关注,每次全国人大常委会有关工作机构草拟立法规划时,收到的有关部门提出的立法要求,大都可达上百件。其中大多数立法建议是合理的,初衷是为了强化公民权利保护、解决某些领域的突出问题。但也有一些立法建议,其初衷仍包含浓厚的部门色彩——希望通过立法固化权力、甚至争夺权力的情况并不罕见。还有个别单位,在中央反复要求减少行政审批的情况下,还希望通过立法增设行政许可,而这些许可的必要性却受到诸多质疑。

最近几年,还有一些新现象出现。比如,随着“法无禁止即自由”法治理念的普及,一些部门传统的不符合法治要求的管理方式受到了质疑。多数部门都通过转变管理方式,比如加强行政指导等实现了管理目标,但也确有个别单位,开始打起“立法”的主意,希望通过立法为原本没有法律依据的管理方式找到依据。除了希望通过立法来“立权”,也有部门希望通过立法来“推责”,将一些自己不愿意管的事务,以立法的形式,推卸给其他单位或者下级政府,从而减少自己应当承担的责任。

不管是“立权”,还是“推责”,都是权力希望通过立法获取“任性”资本的表现。我们已经提出了全面推进依法治国、建设法治国家的目标,法治共识已成为中国社会最基本、最基础的共识。我们都认识到,只有以法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,才能凝聚共识、排除干扰,才能使改革发展稳定并行不悖、全面推进。法治的精髓,在于权力受到约束,在于权力不能“任性”,而约束权力和让权力不再“任性”的,正是以民意为基础的法律。如果立法成了“立权”,法治就无从谈起。

要让立法不至于变成“立权”,首要的是应当改变传统的立法模式。长期以来,我们的立法多由政府部门起草,政府部门越强势,越容易通过立法固化自己的利益,也越容易阻止其他部门起草削减自己部门权力的法律草案。立法法修正案草案正是要为改变这种现象提供法律支撑,使立法难以变成“立权”。

要让立法不至于变成“立权”,充分的公众参与也必不可少。有效的公众参与,不仅可以为法律起草和审议提供更多的智慧,可以有效地守护公民权利,更可以有效地监督立法过程,让部门“私货”曝光在阳光下,进而难以写进法律中。可以说,科学的公民参与立法制度,是一道阻止立法“蜕变”成“立权”的“防火墙”。