国务院近日公布的《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》（以下简称9号文）可以说是一份标志性文件。借用《瞭望》杂志文章的标题来说，这或许意味着外资“超国民待遇”时代的正式谢幕。

而在此之前，向来敏感的外资企业就已嗅察到了政策风向。中国美国商会在3月份发布的一份会员企业调查中表示，超过38%的美国企业在参与中国市场及投入竞争方面感觉到“越来越不受欢迎”；中国欧盟商会主席伍德克4月份更是直接在英国《金融时报》上撰文，声称“中国正在让外企灰心”。

不过，在我们看来，外资的莫名惊诧明显有夸大之嫌。事实上，弱化外资“超国民待遇”这一趋势自2008年《新所得税法》统一内外资企业税率以来便已现端倪，而两税合一的政策酝酿可追溯到2004年年底。若进一步翻检文件，还将发现，中共中央早在1995年十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中就明确提出，未来十五年内，要积极、合理、有效地利用外资，对外资企业逐步实行国民待遇。结合这样一个长期视角看，中国对外资的政策显然有时间上的一致性，现在所做的不过是按部就班地沿着15年前制定的路线图稳步推进，并不存在对外资的故意歧视和立场倒退。

改革开放之初，中国面临资本和外汇的双重缺口，技术和管理经验也极为匮乏，客观上对外资存在巨大需求；此后一些地方政府掀起了一轮又一轮招商引资潮，更助长了对外资极度宽松的经济环境。

然而30年后，中国经济面临的内外部约束在不断收紧。例如，根据许多经济学家的测算，中国第一轮人口红利期将于2012-2020年以后进入衰退期；而欧美对人民币汇率重估的压力，也使得以往高度依赖出口的中国经济增长模式到了需要重新反思和重新设计的十字路口，此时对外资政策做出适当调整，应当说是客观条件使然。

无论是从立法精神还是经济学的一般原理看，对外资实行“超国民待遇”都存在显著的弊端。首先，尽管一些学者强调，《TRIMs协议》等贸易法规并未明文限制成员方给予外资超国民待遇，但对内资企业的差别待遇同样是与WTO鼓励自由贸易的精神不相容的；不仅如此，对外资的间接补贴也是近年来中国对外贸易中纠纷不断的一个重要诱因。其次，它对国内市场的效率和公平构成了双重损害，由于地方政府的偏爱，外资企业享受了绝对的优惠政策，对内资企业形成“挤出”效应。最后，正是由于“超国民待遇”的存在，一些外资企业不思进取，缺乏积极性来配合中国经济结构调整战略的推进。

当然，对于外资的抱怨，应当一分为二地看。长期以来，中国对于外资存在两种矛盾的态度：一方面，在许多领域，如在征地、税收减免、进出口权和换汇、注册资本认缴等方面给予外资“超国民待遇”；另一方面，又对外资企业实行某种“次国民待遇”，如产品的当地成分要求、贸易平衡要求、出口实绩要求、企业设立时的严格审批制度和行业准入限制。

对于外资而言，当务之急是要全面理解中国的新外资政策，避免造成不必要的误读。要看到，第一，9号文在严格限制“两高一资”和低水平、过剩产能扩张类项目的同时，更强调要“扩大开放领域，鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业”。第二，9号文还强调，对符合条件的西部地区内外资企业继续实行企业所得税优惠政策；对东部地区外商投资企业向中西部地区转移，要加大政策开放和技术资金配套支持力度。

可以看到，中国对外资的态度并未发生根本改变，只不过略作“微调”而已，将重点放在鼓励外资产业结构升级和推动其向资本稀缺的中西部转移。从国际经验来看，包括日本、韩国在内的其他东亚国家在经济发展不同阶段对于外资都经历了类似的转变，从最开始的“来者不拒”到后来的“有所选择”，政策落脚点都是为了最大程度地保证市场的效率与公平。

最后，在取消外资“超国民待遇”地位同时，还应避免国有企业成为新的“超国民待遇”获得者。解决思路就是，不管是对外资、国企，还是民资，都一视同仁，取消差别待遇；在非敏感行业和领域，尽可能地做到政策透明和公开，鼓励自由竞争。